De gemeente Amsterdam strijdt al geruime tijd tegen onbeperkte verhuur via Airbnb. Onlangs werd bekend dat Amsterdam een proef gaat doen met een algoritme om burgers op te sporen die zich niet houden aan de regels voor woningverhuur via dergelijke platforms. Volgens de gemeente houden zij daarbij de privacy scherp in de gaten. Dat moet ook wel, nadat begin februari werd geoordeeld dat fraudeopsporingssyteem SyRI in strijd is met het mensenrecht op respect voor het privéleven (artikel 8 EVRM). In deze blog wordt nader ingegaan op het reguleren en handhaven van platforms als Airbnb en het inzetten van algoritmes voor het opsporen van fraude door de overheid.
Wat vooraf ging
Regulering en handhaving van platforms als Airbnb is niet onomstreden. In een uitspraak van december 2019 van het Europese Hof van Justitie is bepaald dat Airbnb valt aan te merken als een “dienst van de informatiemaatschappij”. Gevolg is dat EU-landen informatiediensten uit een ander EU-land in principe niet kunnen onderwerpen aan regels die strenger zijn dan in het land waar de dienst gevestigd is (Ierland in dit geval). In de praktijk komt het er op neer dat Amsterdam geen regels oplegt aan Airbnb, maar regels moet opleggen aan de inwoners die hun huis verhuren via het platform. Zie ook de blogs van collega’s Arno Lodder en Micha Schimmel over dit onderwerp.
Handhaven van inwoners gaat ook niet zonder slag of stoot. Amsterdam had namelijk in gemeentelijke regelgeving bepaald dat de verhuur van een woning aan toeristen zonder vergunning mocht, mits de verhuurder daar onder andere melding van deed aan de gemeente. Eind januari van dit jaar oordeelde de Raad van State dat deze gemeentelijke regels in strijd zijn met de Huisvestingswet. Consequentie: verhuren zonder vergunning (maar met melding) mag helemaal niet. Het opleggen van een boete wegens niet melden ook niet. Amsterdam moet haar regels dus herzien.
Wel blijven andere regels overeind: Amsterdam blijft handhaven op naleving van haar regels die bepalen dat de woning maximaal 30 nachten mag worden verhuurd en aan maximaal 4 personen. De verhuurder moet bovendien hoofdbewoner en ingeschreven zijn bij de Basisregistratie. Amsterdam wil het algoritme dan ook inzetten om de controle daarop makkelijker en minder arbeidsintensief te maken. Daarbij moet goed worden gelet op privacyrechtelijke aspecten.
De SyRI zaak en de Amsterdamse situatie
Afgelopen maand heeft de rechtbank Den Haag geoordeeld dat Systeem Risico Indicatie (‘SyRI’), een wettelijk instrument dat de overheid gebruikte om fraude op het gebied van o.a. sociale zekerheid op te sporen, in strijd is met het mensenrecht op respect voor het privéleven (artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (‘EVRM’). Bij SyRI zocht een algoritme onderlinge verbanden tussen gegevens van verschillende overheidsinstanties. Op basis van deze verbanden maakte SyRI op geautomatiseerde wijze risicoprofielen voor socialezekerheidsfraude. Als SyRI een persoon onderzoekwaardig vond, werd er bovendien een risicomelding gedaan. Dat doet sterk denken aan het algoritme dat Amsterdam nu wil inzetten.
De rechtbank Den Haag heeft bij haar beoordeling onder meer rekening gehouden met de algemene beginselen van gegevensbescherming uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (‘AVG’). Volgens de rechtbank is het doel om fraude te bestrijden op zichzelf voldoende om een inbreuk op het privéleven te rechtvaardigen. Maar in het geval van SyRI oordeelde de rechtbank dat SyRI niet voldoende waarborgen heeft, omdat de inzet onvoldoende inzichtelijk en controleerbaar is.
Uit de SyRI zaak volgt dat bij het inzetten van algoritmes voor fraudeopsporing rekening moet worden gehouden met onder andere het volgende.
- Informeren inzet. Iedereen heeft het recht om persoonsgegevens in redelijke mate te kunnen volgen. Inwoners moeten daarom worden geïnformeerd over de gegevensverwerking in het kader van het project, en in een individueel geval dat er een risicomelding is gedaan. Alleen informeren wanneer sprake is van een controle die volgt op de risicomelding is niet voldoende.
- Transparantie systeem. Het systeem moet inzichtelijk en controleerbaar zijn. Volgens de rechtbank vereist de inzet van een instrument als SyRI een bijzondere verantwoordelijkheid, omdat het voor inwoners moeilijk is te overzien wat het effect is van zo’n instrument. Daarom moet duidelijk zijn hoe het risicomodel werkt, zodat kan worden gecontroleerd dat gegevens op juiste gronden worden verwerkt, ook door de inwoners.
- Stereotypering. Het inzetten van een systeem als SyRI kan tot gevolg hebben dat er discriminerende effecten optreden, bijvoorbeeld omdat het alleen wordt ingezet in ‘probleemwijken’ en er onbedoeld verbanden worden gelegd. Dat risico moet dus voldoende worden ondervangen.
- Doelbinding en dataminimalisatie. Bij SyRI konden een groot aantal gegevens van verschillende overheidsinstanties worden gecombineerd, waardoor er ‘nauwelijks een persoonsgegeven te bedenken valt dat niet in aanmerking komt voor verwerking in SyRI’. Of het ook echt noodzakelijk was om al die gegevens te verstrekken of te koppelen, werd niet vooraf getoetst.
Publicaties Autoriteit Persoonsgegevens & Europese Commissie
Niet alleen in de rechtspraak, maar ook door toezichthoudende instanties wordt scherp toegezien op de inzet van algoritmes. In februari publiceerde de Autoriteit Persoonsgegevens (‘AP’) een document waarin aandachtspunten voor het gebruik van algoritmes worden beschreven. Deze komen deels overeen met hetgeen de rechtbank Den Haag oordeelde. Bovendien zal de AP zich tot en met 2023 specifiek richten op AI en algoritmes in haar toezichtwerk. Ook de Europese Commissie besteedt aandacht aan AI.
Slot
De overlast die toeristen veroorzaken in grote steden als Amsterdam, wordt deels toegeschreven aan platforms als Airbnb. Of dat helemaal terecht is, is de vraag. Feit is dat overheidshandhaving van Airbnb zelf niet gemakkelijk is. Of handhaving via de verhuurders door het inzetten van een algoritme voor fraudeopsporing juridisch toelaatbaar is, is evengoed onzeker. Amsterdam zal in ieder geval zeer voorzichtig moeten zijn met de inzet van die algoritmes, ookal zijn veel Amsterdammers niet blij met het grote aantal huizen dat wordt verhuurd via Airbnb.
