De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft als bestuursorgaan de verantwoordelijkheid en de plicht om uit eigen beweging informatie te verschaffen over haar beleid, de voorbereiding en de uitvoering ervan. Daartoe kan de AP overgaan tot openbaarmaking van handhavingsbesluiten, zoals de oplegging van een boete of een last onder dwangsom. De vraag of een handhavingsbesluit openbaar mag worden gemaakt voordat vaststaat dat het boetebesluit terecht is, speelde onlangs voor de rechtbank Limburg. De zaak gaat over het besluit tot openbaarmaking van een boetebesluit wegens overtreding van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) door biometrische gegevens (vingerafdrukken) van werknemers te verwerken.
Beleidsregels
De wijze van openbaarmaking door de AP wordt bepaald door de ‘Beleidsregels actieve openbaarmaking door de Autoriteit Persoonsgegevens’. Deze beleidsregels geven inzicht in het actieve openbaarmakingsbeleid van de Autoriteit Persoonsgegevens ten aanzien van haar bevindingen, besluiten, wetgevingsadviezen en zienswijzen. Het openbaarmakingsbeleid heeft tot doel:
- transparantie te bieden over het beleid en de uitvoering daarvan;
- verantwoording af te leggen over de wijze waarop de AP van haar bevoegdheden gebruikmaakt;
- het beleid van AP te effectueren.
Ook handhavingsbesluiten, bijvoorbeeld boetes, kan de AP volgens de beleidsregels publiceren. Voorafgaand aan openbaarmaking van het handhavingsbesluit zendt de AP aan de onderzochte (rechts)persoon per brief een voornemen tot openbaarmaking. De onderzochte (rechts)persoon heeft dan tien werkdagen de tijd om schriftelijk en gemotiveerd aan de AP te berichten of het handhavingsbesluit (bedrijfs)vertrouwelijke gegevens bevat.
Gelijktijdig kan de onderzochte (rechts)persoon bedenkingen tegen het voornemen tot openbaarmaking van het handhavingsbesluit kenbaar maken. De AP mag het handhavingsbesluit in dat geval niet openbaar maken voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen (art. 10(2) Wob):
- de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
- de economische of financiële belangen van de Staat
- de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
- inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
- de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
- het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
- het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Rechtspraak
In de zaak voor de rechtbank Limburg speelde het volgende. Op 14 januari 2020 heeft de AP besloten een boetebesluit openbaar te maken. Daartegen heeft de verzoekster bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat de AP het boetebesluit openbaar zou maken.
De AP stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van het boetebesluit niet tot onevenredige benadeling van verzoekster leidt. De AP ziet ook geen grond die ertoe leidt dat het boetebesluit in rechte geen stand houdt. Verzoekster is het daar niet mee eens en voert onder meer een aantal inhoudelijke gronden aan tegen het boetebesluit.
Het is vaste rechtspraak dat van een onevenredige benadeling sprake kan zijn als het boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt dan dus af van een oordeel over de rechtmatigheid van het boetebesluit.
Die rechtmatigheid van het boetebesluit kan alleen worden beoordeeld als beroep wordt ingesteld tegen het door de AP te nemen besluit op het bezwaar. En in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank op dat beroep. Een andere mogelijkheid zou zijn om hangende bezwaar, beroep of hoger beroep met betrekking tot het boetebesluit een voorlopige voorziening te vragen, met als reden dat het boetebesluit naar verwachting geen stand zal houden. De voorlopige voorziening houdt dan in dat het boetebesluit niet of slecht op een bepaalde manier openbaar wordt gemaakt.
In deze procedure kon de voorzieningenrechter niet beoordelen of de AP zich op het standpunt kan stellen dat het boetebesluit rechtmatig is, omdat de rechtmatigheid van dat besluit nog niet is beoordeeld. De voorzieningenrechter kan dat in deze procedure ook niet doen. Dit maakt de rechtmatigheid van het openbaarmakingsbesluit op dit punt volgens de rechter onzeker zodat een afweging van de betrokken belangen bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening op zijn plaats is. Daarbij neemt de rechter het volgende in aanmerking.
De AP legt in het boetebesluit uit dat met de openbaarmaking het publieke belang van openbaarheid wordt gediend. De AP geeft aan dat het publiek op deze manier geïnformeerd wordt over overtredingen die mensen persoonlijk (kunnen) raken. Daarnaast kan de openbaarmaking van handhavingsbesluiten een preventieve werking hebben, omdat het kan leiden tot het voorkomen of beëindigen van overtredingen van de AVG door anderen. Zij worden op deze manier namelijk ingelicht over de gevolgen van het overtreden van de AVG.
Daarbij laat de AP met het openbaar maken van handhavingsbesluiten zien hoe zij haar toezichthoudende taak uitvoert en legt zij hiermee publiekelijk verantwoording hierover af. Verzoekster heeft aangegeven dat zij door volledige openbaarmaking van het boetebesluit op dit moment in de procedure zwaar zou kunnen worden benadeeld. Niet alleen in financieel opzicht, ook haar marktpositie en naam zouden kunnen worden aangetast.
De voorzieningenrechter weegt deze belangen tegen elkaar af en besluit een voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat de naam van verzoekster, haar adres en haar inschrijvingsnummer bij de Kamer van Koophandel niet openbaar mogen worden gemaakt. Op deze manier wordt volgens de rechter aan alle belangen tegemoetgekomen. Dit betekent dat het boetebesluit voor het overige openbaar mag worden gemaakt.
