De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) legt de Belastingdienst een boete op van 2,75 miljoen euro. Dit doet de AP omdat de Belastingdienst jarenlang de (dubbele) nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag op onrechtmatige, discriminerende en daarmee onbehoorlijke wijze heeft verwerkt.
Volgens de AP gaat het om zeer ernstige inbreuken op de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Onder de AVG moeten persoonsgegevens worden verwerkt op een wijze die rechtmatig, behoorlijk en transparant is jegens de betrokkene. Bovendien mag de Belastingdienst alleen gegevens verwerken die noodzakelijk zijn voor de vervulling van de aan haar opgedragen taak.
Verwerkingen dubbele nationaliteit
Het organisatieonderdeel dat gaat over de toekenning, uitbetaling en terugvordering van kinderopvangtoeslag is de Belastingdienst/Toeslagen. Toeslagen gebruikt daarbij persoonsgegevens uit de bevolkingsadministratie, waaronder ook de nationaliteit van aanvragers.
De AP startte een onderzoek nadat zij in 2017 een signaal ontving dat de Belastingdienst de dubbele nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag zou verwerken. In haar Onderzoeksrapport beoordeelt de AP de rechtmatigheid van deze verwerkingen. Daarvan bleek een drietal verwerkingen onrechtmatig:
- De Belastingdienst bleef tussen 2016 en 2020 de dubbele nationaliteit van Nederlanders bewaren, zonder dat hiervoor een wettelijke grondslag bestond;
- De Belastingdienst verwerkte tussen 2016 en 2018 de dubbele nationaliteit van aanvragers als indicator in het risico-classificatiemodel;
- De Belastingdienst verwerkte tussen 2016 en 2019 de nationaliteit van aanvragers voor de opsporing van georganiseerde fraude, opnieuw zonder wettelijke grondslag.
Toeslagen Verstrekkingen Systeem
De AP constateert in de eerste plaats dat Toeslagen de dubbele nationaliteit van Nederlandse aanvragers in het zogenaamde Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS) heeft verwerkt.
Tot februari 2015 ontving de Belastingdienst – vanuit de Gemeentelijke Basis Administratie – van alle Nederlandse burgers ook de eventuele dubbele nationaliteit. Die dubbele nationaliteit werd door de Belastingdienst verwerkt in het ‘Beheer van Relaties’ systeem, dat door alle onderdelen van de Belastingdienst werd gebruikt. Het TVS nam dubbele nationaliteiten daar vervolgens uit over.
Iemands tweede nationaliteit wordt al sinds januari 2014 niet meer in de Basisregistratie Personen geregistreerd. De gegevens van personen wiens dubbele nationaliteit voor die datum in het ‘Beheer van Relaties’ systeem stonden, bleven echter ook daarna nog in het TVS geregistreerd staan.
Volgens de AP ten onrechte, nu voor het bepalen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag alleen relevant is of de aanvrager de Nederlandse nationaliteit bezit of rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Een eventuele dubbele nationaliteit van aanvragers is daartoe niet relevant. De verwerking daarvan was evenmin noodzakelijk voor de taakuitvoering van Toeslagen. Deze data met dubbele nationaliteiten werd pas in juni 2020 opgeschoond.
Zelflerend algoritmisch risicosysteem
Toeslagen maakt sinds 2013 gebruik van een risico-classificatiemodel. Daarmee worden alle aanvragen en wijzigingen van kinderopvangtoeslag op een verhoogd risico op onjuistheid getoetst. De geselecteerde conceptbeschikkingen worden vervolgens handmatig beoordeeld door een medewerker van Toeslagen.
Dit risico-classificatiemodel maakt gebruik van een zelflerend algoritme. Het model hanteert verschillende indicatoren om in te schatten hoe groot het risico is dat een onjuiste aanvraag ingediend is. Eén van die indicatoren betrof “Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap”. Niet-Nederlanderschap kon in combinatie met andere indicatoren tot een hogere risicoscore leiden.
Het gebruik van de indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap is niet noodzakelijk, nu volgens de AP een minder vergaande vorm van verwerking mogelijk was. Om te bepalen of een aanvrager in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag zijn ook indicatoren denkbaar die meer nauwkeurig waren geweest, zoals “bezit de Nederlandse nationaliteit, of EU-nationaliteit met inschrijving in Nederlandse gemeente, of niet-EU-nationaliteit en een geldige verblijfstitel”
De AP concludeert dan ook dat de indicator niet uitsluitend gebaseerd had mogen zijn op nationaliteit. Het verwerken van de nationaliteit van aanvragers voor de indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap is dan ook in strijd met de AVG. De indicator wordt sinds oktober 2018 niet meer gebruik in het risico-classificatiemodel voor kinderopvangtoeslag.
Opsporing georganiseerde fraude
Tot slot heeft Toeslagen de nationaliteit van aanvragers ook gebruikt in het kader van de opsporing van georganiseerde fraude met kinderopvangtoeslag. Bij onderzoek naar georganiseerd misbruik van toeslagen werd in de regel de (eventueel dubbele) nationaliteit van de aanvrager uitgevraagd. Dat gebeurde in ieder geval in de volgende gevallen:
- Toeslagen gebruikte de nationaliteit van aanvragers om activiteiten van groepen aanvragers in beeld te krijgen. Dat gebeurde door zonder aanleiding query’s (zoekopdrachten in een database) uit te voeren in het Toeslagenportaal op de nationaliteit van alle aanvragers van kinderopvangtoeslag (of van een wijziging daarvan). Hierdoor ontstond een beeld van het aantal aanvragen per nationaliteit;
- Query’s op nationaliteit en eventuele dubbele nationaliteit binnen onder andere het TVS, wanneer een concreet fraudesignaal daartoe aanleiding had gegeven. Als een van de redenen voor deze verwerking werd door de Belastingdienst aangevoerd dat de ervaring zou hebben uitgewezen dat burgers in eenzelfde leefomgeving, waaronder op basis van nationaliteit, een indicatie kon zijn van georganiseerd misbruik;
- Ook is vastgesteld dat Toeslagen – naar aanleiding van een fraudesignaal – in een tweetal gevallen de aanvullende gegevens van alle aanvragers van een bepaalde nationaliteit heeft opgevraagd.
De AP concludeert dat de verwerking van de nationaliteit van aanvragers ten behoeve van het bestrijden van georganiseerd misbruik van kinderopvangtoeslagen in alle bovengenoemde gevallen niet noodzakelijk en dus onrechtmatig was. De Belastingdienst heeft ook erkend hiermee te zijn doorgeschoten in de fraudeaanpak. Deze overtreding eindigde in 2019.
Discriminerende gegevensverwerking
De AP komt tot het oordeel dat de verwerking van de (dubbele) nationaliteit van aanvragers ten behoeve van het risico-classificatiemodel en de opsporing van georganiseerde fraude niet alleen onrechtmatig, maar ook discriminerend en onbehoorlijk waren. Met deze verwerkingen werd namelijk een onderscheid gemaakt op grond van nationaliteit, zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor bestond. Voor het recht op kinderopvangtoeslag is tenslotte alleen relevant of de aanvrager in Nederland verblijft.
Het gaat hier om een zeer ernstige inbreuk op de AVG, dat vindt de AP te meer kwalijk nu veel zaken uitsluitend via de overheid lopen. Als burger wordt je hierdoor gedwongen om gegevensverwerking door de overheid te ondergaan. Discriminatie mag geen enkele rol spelen in het contact tussen burger en overheid, en juist dat ging mis bij de Belastingdienst.
